香港  谷風   

    特區政府施政不暢，經常被歸咎于缺乏遠見及規划。究其原因，是香港沒有一個良好的公共管治研究基礎，即人們常說的本地公共政策研究，無論人力、財力、政策配合各方面皆然。本應在政策研究方面發揮重要作用的大學研究中心，卻出現“重外輕內”的現象﹔而民間智囊卻被制度局限，難有大作為。是什么原因造成這樣的局面？應當如何改變?為此本刊專訪了嶺南大學公共管治研究部主任李彭廣副教授。

    問：香港現時有多少研究本地公共政策的機構？主要分布在哪里？    

    李彭廣：除政府中央政策組外，研究機構主要分布各大學及民間社會。大學中，中文大學有亞太研究所公共政策研究中心，嶺南大學有公共管治研究部，理工大學有公共政策研究中心，香港大學有一個管治研究中心，城市大學設有研究亞洲管治的中心。這些機構大部分是自負盈虧，缺少足夠經費，研究水平也自然受到影響。    

    民間研究機構同樣面對資金，生存之憂也一直困擾著他們，研究沒有形成規模，都是有錢就干下去，沒錢就關門。比較出名一點的包括香港政策研究所、思匯、新力量、智經等。現在大多數智囊研究內容都是短期的，而實際上應該進行中長期的政策研究，不是只應付突發事情。

    問□本地研究機構為何不受重視？    

    李彭廣□既有歷史因素也有社會因素。首先是歷史因素。港英政府是一個外來政權，相當多資源系統不是由本港孕育發展，而是直接由英國帶來香港，其管治階層自成系統，同香港本土沒有關連，包括政治領導人的產生、政策支持、政策研究等。所以，它無需要在香港發展政策研究。有人問，當時香港大學不是有研究嗎？但要知道，當時這所大學并不著重科研，而是著重于培養中層公務員，對自然科學和本地發展政策的研究，只是一種形式。 

    其次是社會因素。香港社會初時并不復雜，變得復雜是從二次大戰以后，所以當時管治團體認為沒有必要去投放資源發展政策研究。當時港英也不是完全放棄研究，例如新界問題，為利于管治，當局對居住新界的氏族家庭等展開研究，但類似的研究不屬于政策研究范疇。    

    第三是大學結構問題。以港大為例，大學管理層以外藉人士為主，目前仍如此，管理層有華人但他不一定熟悉本港的歷史及現狀，有的還受專業局限，一般都不太關心注重社會問題，因此本土政策研究不會優先。 

    問□大學做得不夠，社會團體、民間智囊做得如何?    

    李彭廣：美國民間智囊對本土政策研究做得很好。民間智囊要有高成就，前提是要有公民意識高的社會環境，這一點香港上個世紀九十年代才進入狀態。香港從前在殖民管治下很封閉，不可能用更多資源投入本地公共政策研究，所以民間不可能產生更多智囊人物。公共政策研究長期以來處于邊緣狀態，沒政策、沒人才、沒錢才，也沒有社會需求。這種情況到九十年代后才有點改變。香港有一個因素制約了民間智囊發展，就是民間智囊研究成果很難影響政府決策，所以對這行有興趣的人不多，也影響了公共政策研究事業的壯大、發展。

    問：輕視本地公共政策研究會帶來什么后果？    

    李彭廣：最嚴重的后果是政府沒辦法對一些深層次問題有一個全面掌握。政府官員做的研究，更多是數據搜集。我們需要的研究，是在不同視角下，對一些問題進行深入分析后，提出解決問題的辦法和政策。這個環節缺少或者功夫做得不夠，會導致政府掌握社會脈博不夠全面、扎實。

    問：大學本來最有條件開展本地政策研究并向政府提供建設性意見，但情況不盡如人意，為什么？    

    李彭廣：大學現在似乎不鼓勵進行本地公共政策研究。根據政府撥款規定，想能獲得獎勵要看是否在國際學刊上發表文章，研究成果也要向外國評審標准看齊，否則不符合國際水平，不能享受政府撥款。在此情況下，本地政策研究局限很大，一開始就遇到了不公平。為改變這種局面，前任特首董建華在二○○三年撥款6,000萬港元，平均每年2,000千萬元，用于大學及社會人士做香港公共政策研究。還沒有扭轉局面董先生就離職了，局面依舊，因為制度沒有改變。大學本身的升遷、成績評核，還是強調國際學刊刊用你多少文章，而國際學刊一般感興趣的，大多是與美國問題相關的內容。例如所謂的甲級學朮期刊《American Political Science Review》(美國政治科學評論)，內容絕大多數是研究美國政治，要打進去，就要研究與美國有關的東西或者是美國有興趣的東西，研究中國政治，期刊還有興趣，但研究香港問題就難有興趣，認為香港事情太小了。這是學朮導向的外部原因。    

    學朮導向的內部原因是，現在多數院校主要核心是外籍人士，以及不熟悉香港情況的外藉華人，而他們不一定會將香港看作是自己的長久居住地，若干年后便會離去，當然對研究本地公共政策不感興趣。根據這樣的情結實行的大學獎懲制度，不是鼓勵人們重視本地政策研究。還有一些不好做法不利本地公共政策研究的開展，例如不成文規定，用中文表達的著作或論文不被認可。本地公共政策研究第一受眾是中國人，習慣于用中文閱讀及辯論，現實讓研究人員顧哪頭？追求成績就失去讀者，照顧讀者就沒有成績！

    問：如何解決本地公共政策研究存在的問題？    

    李彭廣：我不是說要撥亂反正，而是認為需要一個恰當的資源分配。首先政府要在政策上有所改變，這不是說只撥6,000萬就算了，而要指令接受撥款的機構必須包含本地研究元素作為評核內容，而且要具體執行。其次，院校決策，校長要有意識將本地公共政策研究作為重點研究方向，要打破學者不愿碰本地問題的惡性循環，同時還要改變大學的獎懲制度，這是天經地義的。    

    當然，或許有人講，現在本地公共研究水平好參差，是否值得投入？但問題是，任何一個制度剛開始，一定不會完備，但不能因為不完備就不做。可以實行一個三到五年的培育計划，研究成果為政府所用，讓學者自由發揮，屆時政府可以從研究成果中選三、五個借鑒、參考﹔也可以鼓勵、引導社會捐獻流向民間智囊，幫他們獲得資源去研究，逐漸形成規模。本地公共政策研究若沒有一個規模，便很難發揮作用。

    政府本地政策研究較弱同缺乏政治人才、缺乏研究班底有關，而學者學有所長，可以讓其進入政府做幕僚，為政府出謀划策。政府中央政策組負責研究大方向政策，而每個局也可以有自己的智囊研究班子，進行更具體的政策研究。    

    政府倚重公務員沒有錯，但是香港公務員有先天的局限，例如高學歷的不多，港英時期對公務員的要求是語言方面，能用英語同上司溝通，懂一些管理知識便可。但現在不同，公務員要面對社會、面對群眾，要有政策分析能力。以公務員目前的情況，能做到的并不多。因此，有必要從學界、工商界里吸引人才。