香港  謝緯武    

    《領導》是陳方安生前不久發表的演詞，它令我想到，《老子》第八十一章“信言不美，美言不信﹔善者不辯，辯者不善﹔知者不博，博者不知。”    

    《領導》的內容是針對特區政府《進一步發展政治委任制度咨詢文件》的。其引《老子》“無為”之教，似是求今日之有為。

    《領導》作者對政務運作熟悉，對香港政制演變知之甚詳，其識不可謂不博。何以“博者不知”？“知”作“智”解，“不知”就是“不智”。

    筆者觀之，《領導》確有三不智：    

    一不智，就是《領導》否定政治委任制度，即否定高官問責制，擱置發展政治委任制度。    

    《領導》說咨詢文件對問責制的推行“并沒有加以討論”，正是《老子》所指的，“美言不信”。    

    咨詢文件一開始，就總結道，“問責制的實施代表著香港特別行政區政制發展重要的一步”，接著用長達20段演繹，求真務實，不虛不假，得出“過去四年的經驗已証明，政治委任制度能更有效確保主要官員向行政長官負責，也向社會大眾負責”的結論。

    若以“檢討”為名，推翻進一步發展政治委任制度的基礎與前提，即要取消問責制，恢復決策官員由公務員出任的舊有制度，那就不僅是“美言不信”，而且是“辯者不善”了。

    香港委任制度所開創的香港政府兩層架構（政治領導和公務員隊伍）的新制度，其實是世界大多數國家和地區所已實行的政治任命與擇優選拔相結合的政府人事制度。采此制的國家或地區，已為其各政黨所共同接受，因而亦已發展成為憲政民主制度的一個基本方面。

    推行問責制之初，民主黨等反對派曾抨擊之為“大權獨攬，用人唯親”。《領導》今天為何拾其余唾？有評論說“變相‘廢相’的高官問責制，依然是陳太心中的一根刺”。是否見解太狹？

    二不智，《領導》認為欠缺以普選授權的機制，政治委任制度沒有認受性。此說似是而非。其“非”是將普選授權絕對化，將認受性與委任制性質割裂，將認受性與法制割裂。“博而不知”，在于不能把握事物之間或一事物各部分之間的本質聯系。“不知”又誤導他人，真非也。

    九七前，英國最高當局通過《英皇制誥》、《皇室訓令》憲制規限下的委任制，藉香港總督及以其為核心的行政、立法委任架構，遙控香港。沒有民主參與的殖民統治下的委任制長達一百四十多年。一九八五年中英聯合聲明正式生效前后，英國政治安排從如何對香港進行殖民統治轉為如何保留英國長期影響力于香港歸還中國后，才開始一個意圖由委任制轉為選舉制為主的歷史轉變，但直到九七年六月底，英國對香港的管治仍以委任制為主要形式。這種委任制的殖民統治性質，有認受性嗎？

    九七后，在“一國兩制”憲制下，行政長官循《基本法》選舉產生，由中央人民政府任命。主要官員由行政長官提名，中央人民政府任命，對行政長官和香港市民負責。這是中國人民行使自己權利的委任制，怎么沒有認受性？

    離開憲法和法律講民主，講民主政制發展，講“雙普選”，是背離西方主流民主觀──民主法律觀的。開創西方法治理論先河的古希臘聖哲柏拉圖在《法律篇》中指出：“人類必須有法律并且遵守法律，否則他們的生活將像最野蠻的獸類一樣”。他的學生，法治理論的提出者亞里士多德在《政治學》中回答“由最好的一個人或由最好的法律統治哪一方面較為有利”問題時，認為“法治優于一人之治”。古代羅馬法學家們，也同樣主張“以法為據”。法治，歸根結底就是“憲制”，就是以憲法為核心的法律至高無上的權威之治。法律至上，王在法下，是英國憲法最基本的原則。這一原則也是產生其它憲法原則的本源。不是把憲法、香港《基本法》，而是把普選，視為政治委任制的認受性的准則，那是本末倒置、背離法治、背離民主法律觀的謬誤。在憲制和法律尚未確定普選制度的社會環境下，虛構出普選授權作為委任制認受性的准則，將普選與中央依憲對香港行政長官的主權任命權、香港主要官員依憲對行政長官負責的責任制對立起來，那是將普選視為超時空、超法律、超憲制的荒誕。

    三不智，《領導》把進一步發展政治委任制度視為行政長官個人“鞏固自身的地位”的事，這是棧戀權位的慣性思維，還是拒憲的“不善”？

    行政長官可以指是一個人，也可指是一個機構。《領導》在行文中，似有將行政長官指個人之意。“由他親自挑選”是指個人挑選，不是指一個機構挑選。“為他向立法會及市民推銷政策”，指是為個人去做事。“支持他的政策的人”，也是將行政長官視為個人。但行文的精神靈魂，顯然是針對香港特區政治體制的中樞行政長官，是有其政治訴求的。

    如果將行政長官視為個人，《領導》是曲解《基本法》，將權力個人化，誤導市民去針對個人了。而主要官員的對行政長官負責，也只是針對個人負責而已。“鞏固自身地位”就不道德，“絕非良好管治”就站得住腳了。所以指個人只是技朮上需要而不是旨意。

    《領導》討論的是憲制，是制度問題。行政長官是香港特區政治體制中一個重要職位、重要機構。它是一個特區政治體制的中樞。請打開《基本法》第四章，“政治體制”所包括的六項內容，即行政長官、行政機關、立法機關、司法機關、區域組織、公務人員，行政長官位居第一節。    

    政治體制解決的是權力結構問題。行政長官在貫徹“一國兩制”方針中處于十分關鍵的地位，既是香港特區首長，代表香港特區，又是香港特區政府首長，領導特區政府。他依《基本法》對中央人民政府和香港特區負責，享有《基本法》第四十八條規定的十三項權力，以及其它條款中所賦予的權力。特別要指出的是，中央人民政府主要是通過行政長官對香港特區發生關系的，中央對行政長官具憲制性的主權任命是中央對香港行使主權的一個極重要表現。    

    所以我們應當而且必須從“一國兩制”的憲制上，從《基本法》的憲制規范上，來看待《領導》欲圖削弱、限制、孤立行政長官行使行政主導權，否定高官問責制，阻撓進一步發展政治委任制度的“不信”、“不善”、“不知”的實質和后果。